El proyecto original del actual Gobierno propone aumentar la tasa del impuesto específico a la minería por tres años (2010-2012) para ayudar a financiar los gastos de reconstrucción luego del terremoto. Sin embargo, ello fue rechazado por las bancadas opositoras  en la Cámara de Diputados, porque a cambio de este aumento transitorio por tres años, el Gobierno  propuso, no solo mantener la supuesta estabilidad del  período 2012-2018, sino añadió ocho años de invariabilidad tributaria posteriores al año 2018.  A este rechazo de los diputados se sumó el  de los alcaldes de la Región de Antofagasta, pertenecientes a la Asociación de Municipios Mineros de Chile que ya había pedido la nacionalización del cobre.

Posterior a este rechazo se llegó a un acuerdo entre el Gobierno y la bancada opositora del Senado,  bajo la argumentación que es mejor “algo que nada” en una materia en donde el Poder Ejecutivo tiene iniciativa exclusiva. Sin embargo,  este acuerdo podría  anular la iniciativa legislativa a los dos gobiernos posteriores al actual. Si bien, mediante su negociación, los senadores  redujeron la estabilidad tributaria a seis años en lugar de los ocho años del proyecto original, las empresas, podrían mantener las actuales tasas desde el año 2013 al año 2022.

El tema de fondo es si  conviene para el país ofrecer a las empresas  invariabilidad tributaria, suponiendo que ésta no viole alguna norma constitucional existente. El proyecto actual, en lugar de eliminarla,  la extiende por tal número de años que algunas de las minas actuales estarán en declinación productiva. Entretanto, se irán acumulando los problemas sociales. Si los tributos actuales no son adecuados para financiar el gasto social, no tiene sentido comprometer al Estado chileno por un mayor tiempo. En cambio, si la tributación minera se considera suficiente, resulta discriminatorio dejar fuera a otros sectores de altas ganancias, como el sector bancario. Por otro lado, si Chile es un país telúrico, ya no podría recurrirse a las empresas mineras para financiar parte de la reconstrucción de futuras catástrofes hasta el año 2022, ni siquiera cuando la zona afectada sea minera.

Estaríamos entonces en un Estado soberano que, paradojalmente, se auto-impone una rigidez que no tienen las empresas multinacionales en sus prácticas de negocios, en un mundo cada vez más cambiante. Estas últimas pueden retirase del país, explotar sólo ciertos sectores de la mina, vender sus yacimientos y sus derechos de agua adquiridos gratuitamente al Estado, despedir trabajadores, remplazarlos por subcontratistas peor pagados, bajar el precio a sus proveedores, no refinar el cobre, retener sus dólares en el exterior, reducir la producción frente a una negociación colectiva,   pedir créditos y gozar de apoyo estatal en el país anfitrión, modificar el sistema de turnos de trabajo, afectar el medio ambiente circundante y la composición demográfica de las comunas pequeñas, hacer bajar indirectamente el precio del dólar  o el del cobre,  etc.. El actual proyecto mantiene la  asimetría de poder que ya existe entre los Estados y las empresas multinacionales, a pesar que el dueño constitucional de este recurso no renovable, es el mismo Estado.

Es de esperar que se reduzca esta asimetría mediante el acuerdo del Senado de  crear una Comisión de alto nivel para estudiar la modernización del Decreto Ley 600 (sobre inversión extranjera), integrada por nueve miembros especialistas en el tema. Ella deberá emitir un informe en un plazo de 90 días. Un aspecto clave es que en caso de nacionalización, las empresas reciban una indemnización acorde con el capital aportado en lugar de la norma actual, que obliga al Estado a pagar las futuras utilidades, sin considerar que éstas provienen de la calidad natural del recurso, de los magros impuestos, de una legislación laboral flexible y del uso gratuito del agua. Otro aspecto positivo del proyecto actual es que introduce la idea de la progresividad de la tasa de impuestos para captar una mayor proporción cuando las utilidades son mayores.

Sin embargo, no se considera que la  rigidez tributaria sea  innecesaria para retener los inversionistas externos. Las ganancias que éstos obtienen en Chile, probablemente sean únicas en el mundo, dada la calidad y cantidad de reservas cupríferas. Con precios del cobre a US$3, las ganancias sobre el capital invertido por los dueños de las empresas,  se pueden estimar no inferiores a un 75% respecto al capital aportado por sus socios. Esto significa que en apenas un año y medio, éstos han recuperado su inversión, mientras que los veinte años o más que duran los proyectos, generan sólo ganancias.  Pese a lo anterior, los impuestos a las ganancias, en total, no superan un 25% de las ventas de estas empresas, mientras que la compra de un litro de leche por una dueña de casa, requiere pagar un impuesto IVA del 19% (las exportaciones no pagan IVA). En cambio, en los países de origen de estas multinacionales,  la tasa de impuestos chilena correspondería a un micro-empresa. Por ejemplo, en Australia, país minero se aprobó hace poco un nuevo impuesto sobre la ganancia operacional que se agrega a otros impuestos también más elevados.

Además, este 25% está en el rango optimista,  porque la ley chilena presenta muchos agujeros.   Esto último se debe a los créditos de los Impuestos de Primera Categoría y Tasa Adicional. En efecto, existe la posibilidad de aumentar los gastos declarados a Impuestos Internos  a través de: la depreciación (incluso acelerada) de los equipos de capital, en una actividad intensiva en capital fijo, principalmente adquirido a otras multinacionales y en un país donde los derechos de aduana son cercanos a cero. Lo mismo ocurre con  los intereses por la elevada deuda externa de los proyectos (70% de la inversión), deuda que podría ser contraída por CODELCO para explotar directamente el cobre nacional. También se usan el arrastre de la supuesta pérdida de ejercicios anteriores, los gastos de organización y puesta en marcha, la amortización misma del yacimiento, las donaciones, las operaciones especulativas en mercados financieros internacionales, Contabilidad Tributaria en dólares, subdeclaración de precios de venta, precios de transferencia,  etc. La actual legislación significó un avance sólo en lo que respecta a sacar la depreciación acelerada y los intereses de la utilidad operacional del actual Impuesto Específico.  La segunda crítica es entonces que  no  se haya corregido esta situación de elusión legal de manera más radical.

Estas ganancias exageradas son tributables por varias razones. En primer lugar, porque el cobre es un recurso natural no renovable y las zonas mineras necesitan financiamiento para construir un capital productivo alternativo.  Enseguida, porque estas ganancias extraordinarias las brinda en parte importante, la calidad natural del recurso y otros factores que no dependen del esfuerzo de los empresarios; el dueño de las minas es el Estado quien las entrega en concesión a privados. En tercer lugar, porque estas ganancias se exportan al extranjero, sin generar proyectos que diversifiquen la economía; la actividad minera no ha dado lugar a una mayor refinación o industrialización del cobre y sus bienes de capital son principalmente importados. Cuarto,  las empresas mineras no pagan por el agua que utilizan, y ésta podría usarse en la agricultura. Finalmente, cuando las ganancias son exageradas, incentivan mayor inversión en el sector y ésta agota más rápidamente la energía (cerca del 80% del consumo energético en Antofagasta es minero)  La misma necesidad de energía para la minería está generando un lobby para plantas nucleares que podría afectar el turismo y la vida en las zonas mineras. Además estas superganancias lesionan  la transparencia pública y el capital social. Con un porcentaje mínimo de ellas, su gran volumen,  puede financiar clientelismo, contribuciones a la prensa y campañas electorales.

La tercera objeción es que las empresas que acepten esta alza tributaria para la reconstrucción, quizás lo hagan para pagar menos impuestos, jugando con la producción.  Los mayores impuestos que paguen por tres años, pueden ser compensados por menores impuestos en los nueve años siguientes, En efecto, cabe la posibilidad que las empresas reduzcan su producción en el período 2010-2012 para recuperarla en los nueve años siguientes. Más aún si el sistema impositivo progresivo propuesto es extremadamente sensible a los cambios en las ventas, en mayor medida que lo sería un royalty (impuesto directo sobre las ventas).  Para evitar aquello, hay que recordar que los contratos de la “chilenización”  impusieron exigencias de inversión y ampliación de la producción a corto plazo, que al no cumplirse, derivaron en la nacionalización del cobre del año 1972.

Finalmente, el actual proyecto no establece un royalty. El concepto de royalty admite varias interpretaciones.  Según nuestro punto de vista económico, la diferencia entre un royalty y un  impuesto específico es que el primero es un impuesto sobre la extracción del recurso, que puede aplicarse por tonelada extraída o sobre las ventas (con precios internacionales objetivos)  pero no sobre las utilidades. Estas últimas incluyen a los costos declarados por las mismas empresas, los cuales son maniobrables para reducir la carga tributaria. Sin embargo, un royalty  reconoce que el recurso extraído de la tierra es no renovable, luego debe indemnizar preferentemente a la zona minera en proporción a la extracción y sin importar los costos de las empresas. Por otro lado, los impuestos variables sobre escalas de utilidades incentivan la manipulación  de datos para caer en el rango conveniente de  la escala.  Por estas razones, parece útil para el país en general, y para las zonas mineras en particular demandar un royalty. En el estado actual del proyecto, se posterga por muchos años un royalty que indemnice a los distritos mineros por la extracción y la contaminación de sus recursos naturales.

Todos estos debates son complejos porque hay falta de transparencia.  Los socios o cualquier persona natural,  tienen  privacidad tributaria.  Solamente algunas Sociedades Anónimas Abiertas, publican sus Balances. El Consejo Minero, una agrupación gremial del sector, entrega cifras sobre esta base y  frecuentemente no separa a Codelco, entidad que está sometida a un régimen diametralmente distinto, de mayor pago. Estas cantidades son la fuente usada por la prensa y por revistas mineras empresariales. No se sabe tampoco cual es la pérdida tributaria por haber reducido la Tasa Adicional en el momento que se creó el impuesto específico. Tampoco se resta a la recaudación por impuesto específico, el menor impuesto de primera categoría a que da lugar el primero, ya que éste es un crédito tributario. Asimismo, existen notables diferencias entre las cifras que declaran los Balances de las pocas empresas que lo publican y las cifras tributarias efectivas, porque rigen normas distintas.  De esta manera, ha faltado un debate informado sobre el principal recurso que tiene Chile.

En conclusión quedan pendientes leyes que mejoren la transparencia en el sector y que permitan una recaudación tributaria, que al menos, no sea inferior a la que las mismas empresas extranjeras generan en sus países de origen. Para lograrlo, se debe eliminar la invariabilidad tributaria.  Por otro lado, el acuerdo en el Senado, si bien, eleva la tasa por apenas tres años, no asegura una mayor tributación porque las empresas tienen derecho a rechazarla o porque mediante ajustes en la producción, se puede anular sus efectos. Además queda pendiente un royalty, especialmente para las zonas mineras, toda vez que la ley que aseguraba un porcentaje para ellas fue anulada durante el régimen militar. Mientras más tarde se haga, más suben los costos de producción, más caen las ganancias y los impuestos que se podrán recaudar a causa de la progresiva antigüedad de los yacimientos.

(Por Jan Cademartori, Master en Economía, Doctor en Desarrollo, Académico de la  UCN sede Antofagasta,  20 de Octubre 2010. Autor del Proyecto “Tributación Minera en la Región de Antofagasta)